Nationale Kompetenzen à la carte

Mit diesem Grünbuch soll in der EU eine öffentliche Debatte darüber eingeleitet werden, wie durch Weiterentwicklung des Arbeitsrechts positive Wirkungen im Hinblick auf das Ziel der Lissabon-Strategie erzielt werden können, nachhaltiges Wachstum und gleichzeitig mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen. Die Modernisierung des Arbeitsrechts ist von zentraler Bedeutung für eine bessere Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen. Dieses Ziel muss im Sinne der Gemeinschaftsziele Vollbeschäftigung, Arbeitsproduktivität und sozialer Zusammenhalt weiterverfolgt werden. Es entspricht dem Aufruf des Europäischen Rates, alle geeigneten einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Mittel zu mobilisieren und auf die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte hinzuarbeiten, auf die Herausforderungen zu reagieren, die sich aus den Auswirkungen von Globalisierung und zunehmender Alterung der europäischen Gesellschaften ergeben.

Das Grünbuch ist also aus der sogenannten Lissabon-Strategie hervorgegangen, worüber an anderer Stelle schon umfassend berichtet wurde. Dies spiegelt sich insbesondere in der Legitimation des Grünbuchs als Reaktion auf die „Auswirkungen von Globalisierung und zunehmender Alterung der europäischen Gesellschaften“ wieder. Aus diesem Grund ist auch schon lange vor Abschluss der durch die Kommission mittels des Grünbuchs eingeleiteten „Debatte über die Weiterentwicklung des Arbeitsrechts“ abzusehen, wie denn die „Modernisierung des Arbeitsrechts“ aussehen wird: Senkung von Arbeitnehmerrechten, Lohnsenkungen aller Art, Privatisierung von Lebensrisiken, Einschränkung von Gewerkschaftsrechten, Sozialabbau in allen Facetten, kurz: das übliche Programm eben. Ich will hier aber gar nicht darauf eingehen, dass die EU und deren unsoziale Politik zu den wichtigsten Ursachen für die Probleme der Globalisierung und der demografischen Veränderung gehört, weil das anderswo ebenfalls schon ausführlich behandelt wurde, sondern ich möchte auf die Entstehungsgeschichte dieses Grünbuchs eingehen, welches heute der Öffentlichkeit vorgestellt wurde.

Ursprünglich beinhaltete das Grünbuch mitsamt einer gleichzeitig erstellten Kommissions-Mitteilung eine umfassende Statistik zu den Veränderungen in der Zusammensetzungen der Arbeitsmärkte insbesondere bezüglich der sogenannten „Normalarbeitsplätze“, also tarifvertraglich geschützte und sozialversicherungspflichtige Vollzeit-Arbeitsplätze mit Kündigungsschutz, Sozialleistungen, Urlaubsanspruch und anderen Rechtsansprüchen, die in 150 Jahre dauernden Verteilungsauseinandersetzungen erkämpft wurden. Doch schon kurz nach der Veröffentlichung erhob sich dagegen ungewohnt heftiger Protest aus dem Arbeitgeberlager sowie von der britischen Regierung. Der Protest erstaunt deswegen etwas, weil sich doch schon die ursprüngliche Fassung der einschlägig bekannten Schablonen bedient. Als Reaktion darauf verschob die Kommission die Veröffentlichung des Grünbuchs und die Kommissionsmitteilung wurde bislang überhaupt nicht veröffentlicht.

Ursache der Kritik war, dass es die Kommission gewagt hatte, erstens die Zunahme prekärer und atypischer Beschäftigung erstens überhaupt öffentlich zu thematisieren und zweitens, viel schlimmer noch, dies auch noch als Problem darzustellen. Diese geringfügige Abweichung vom neoliberalen Mainstream konnte nicht unwidersprochen bleiben, und umgehend meldete sich der europäische Arbeitgeberverband UNICE lautstark zu Wort. Was der Verband seit seiner Gründung noch mehr fürchtet als der Leibhaftige das Weihwasser, das ist jegliche Art von transnationaler Regulierung der Arbeitsverhältnisse. Es ist ihm vollkommen bewusst, dass lediglich eine transnationale Kooperation der Arbeitnehmer, wie jüngstens der Docker-Streik beispielhaft beweisen konnte, der zunehmenden In-Konkurrenz-Setzung der europäischen Arbeitnehmer etwas entgegenstellen könnte. Ohne gemeinsames Handeln der Arbeitnehmer auf europäischer Ebene ist es mittlerweile, wie wir bei Volkswagen diese Woche eindrucksvoll gezeigt bekamen, ein leichtes Unterfangen, die Beschäftigten in den einzelnen europäischen Länder gegeneinander auszuspielen. Umso größer war deshalb auch die Empörung, als UNICE, wenngleich auch nur in Spurenelementen, erste Anzeichen für eine Harmonisierung von Arbeitnehmerrechten über EU-Regelungen witterte. Die Kommission brauchte hierfür nichts vorzuschlagen, auch keine Ankündigung zu machen, nein, es genügte vollkommen, eine scheinbar harmlose Frage zu stellen, um den Arbeitgeberverband völlig aus dem Häuschen zu bringen:

Ist bei den in den Mitgliedstaaten geltenden juristischen Definitionen von Beschäftigung und Selbstständigkeit größere Klarheit erforderlich, um „bona-fide“-Übergänge zwischen Beschäftigung und Selbstständigkeit und umgekehrt zu erleichtern?

Alleine schon, dass die Kommission so eine Frage stellt, geht dem Verband viel zu weit:

„[The Commission’s Green Book] asks questions, which relate for example to the necessity of an EU-definition of an employee. This question seems to indicate that the solution to the EU’s employment and growth problem is to have a harmonised definition at EU level of people with employment contracts.“

Man beachte die Wortverdrehung, mit welcher der Kommission unterstellt wird, sie wolle mit einer Harmonisierung Beschäftigungs- und Wachstumsprobleme lösen, obwohl sich doch die ursprüngliche Frage ausschließlich auf den Wechsel zwischen unterschiedlichen Beschäftigungsarten bezog. Einmal auf diesem Argumentationspfad angelangt, fällt es dem Arbeitgeberverband nicht mehr schwer, ihre immer wieder gleiche Interpretation des Arbeitsrechts darzustellen:

"We do agree that there is a need to look at labour law across Europe, to look out for the obstacles to job creation, which come from outdated or excessively rigid labour legislation."

Hindernisse für mehr Arbeitsplätze sind also nicht etwa Absatzschwierigkeiten aufgrund mangelnder Nachfrage sondern, wir haben es schon vermutet, "veraltetes oder exzessiv starres Arbeitsrecht". Entsprechend hat der Verband eine Reihe einseitiger Veränderungen im neuen Grünbuch durchgesetzt:

Allzu sehr auf Schutz ausgerichtete Bedingungen können Arbeitgeber in Phasen des Wirtschaftsaufschwungs davon abhalten, Leute einzustellen.

Der kürzlich erschienene Bericht über die Beschäftigung in Europa 2006 verweist auf Erkenntnisse, die besagen, dass durch strenge Beschäftigungsschutzgesetze die Dynamik des Arbeitsmarktes eher verringert wird, weil die Aussichten von Frauen, Jugendlichen und älteren Arbeitnehmern verschlechtert werden. In dem Bericht wird unterstrichen, dass die Deregulierung „an den Rändern“ bei gleichzeitiger weitgehender Beibehaltung strenger Regeln für Standardarbeitsverträge eher die Entwicklung segmentierter Arbeitsmärkte fördert, was negative Auswirkungen auf die Produktivität hat.

Dieser neue Absatz hat es ganz besonders in sich. Dahinter stecken zunächst schlechtere Arbeitschancen von Frauen, Jugendlichen und älteren Arbeitnehmern, also genau die Gruppen, die nicht grenzenlos flexibel arbeiten können, weil sie sich z. B. um eine Familie kümmern. Doch es werden nicht etwa Maßnahmen zur Erleichterung dieser Doppelbelastungen gefordert, also etwa firmeneigene Kinderbetreuung oder Jobsharing-Modelle, sondern vielmehr eine Senkung der Arbeitsstandards für diese sowieso schon benachteiligten Gruppen. Dies entspricht dem grundlegenden ideologischen Modell des Liberalismus’, dass Wettbewerbsnachteile unter keinen Umständen ausgeglichen werden dürfen (das wäre eine "Wettbewerbsverzerrung"), sondern dass ausschließlich Marktprozesse darüber befinden dürfen. in diesem Fall mit dem Ergebnis weitgehend ungeschützter Arbeitsverhältnisse und damit faktisch niedrigerer Löhne. Aber es kommt noch dicker, denn der darauf folgende Satz fordert, dass die schlechte Produktivität "segmentierter Arbeitsmärkte" selbstverständlich nur über die Deregulierung von "Standardarbeitsverträgen" verbessert werden kann, was angesichts der miserablen Produktivität des weitgehend deregulierten britischen Arbeitsmarktes pure Ideologie ist.

Davon lässt sich die britische Regierung jedoch nicht verunsichern sondern erweitert den Wunschkatalog von UNICE noch weiter. Im ursprünglichen Grünbuch-Entwurf findet sich die Feststellung

Es besteht die Gefahr, dass ein Teil der Arbeitskräfte in einer Abfolge kurzfristiger Arbeitsverträge und geringwertiger Arbeitsplätze mit unzureichendem sozialem Schutz gefangen ist und so in einer prekären Situation verbleibt.

Dies konnte die britische Regierung nicht stehen lassen und fügte deshalb umgehendfolgende Erweiterung hinzu:

Allerdings können derartige Arbeitsplätze auch als Sprungbrett dienen und insbesondere Menschen mit besonderen Schwierigkeiten zum Eintritt in die Beschäftigung verhelfen.

Die britische Regierung konnte aber auch eine Retourkutsche für den gescheiterten Versuch, die bestehende Arbeitszeitrichtlinie mit ihrer Beschränkung auf maximal 48 Stunden Wochenarbeitszeit auf mehr als 60 Stunden zu erweitern, in das Grünbuch setzen:

Die Tatsache, dass es dem Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz auf seiner Tagung am 7. November 2006 nicht gelungen ist, zu einer Einigung zu finden, macht deutlich, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2003/88/EG und die einschlägige Rechtsprechung des EuGH für bestimmte Sektoren, wie etwa das Gesundheitswesen, nach wie vor eine besondere Herausforderung darstellen.

Wie könnten Mindestanforderungen im Zusammenhang mit der Organisation der Arbeitszeit so geändert werden, dass sie sowohl zu mehr Flexibilität für Arbeitgeber und für Arbeitnehmer führen, als auch zu einem höheren Schutzniveau für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer? Mit welchen Aspekten der Arbeitszeitorganisation sollte die Gemeinschaft sich vorrangig befassen?

Nun könnte man einwenden, dass aufgrund der Wettbewerbsverzerrung durch unterschiedliche Arbeitskosten in Europa eben eine Harmonisierung der Arbeitsbedingungen für Waffengleichstand sorgen könnte. Dies aber schließt aber UNICE bei jeder Gelegenheit aus, denn sie weiß genau, dass die Arbeitgber damit ihre stärkste Waffe verlieren, nämlich die fehlende Potenz der Gewerkschaften, auf europäischer Ebene über ein Angebotskartell die Arbeitnehmerkonkurrenz zu verringern. Genau aus diesem Grund beharrt UNICE jedoch bei der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für die Sozialpolitik. Ihre Kritik verweist in fast jedem Satz darauf:

• [...] because the modernisation of labour law in Europe requires discussions and measures to be taken in the member states.
• [...] but on a basis which leads to fruitful discussions in the member states.
• What was being proposed in the document would have crystallised differences in opinion rather than facilitated the emergence of a consensus in the member states on what is necessary to modernise labour law.
• Everyone knows that every single directive at EU level always refers the definition of people with an employment contract back to the member states - for very good reasons, for it would not be possible to agree, on a European level, on such a definition. (Hervorhebung von mir)
• But we believe that this must essentially be done in the member states. You cannot impose top-down from the European level a modernisation of law across Europe, because the obstacles come essentially from national legislation.
• To look at how some member states have succeeded in unlocking difficult debates
• [...] because experiences with difficulties can also help member states learn from each other.
• [...] because the obstacles are mainly national.
• I can only repeat that we would consider a Green Paper best that could be used as a basis for an exchange of experiences between member states, because that is where the necessary modernisations of labour law must take pace. Dies beschreibt die bislang äußerst erfolgreiche Strategie der europäischen Arbeitgeber, um über die im schroffen Gegensatz zum minutiös und konkret ausgestalteten Wirtschaftsrecht nahezu vollständig fehlende Sozialregulierung auf europäischer Ebene die Arbeitnehmerkonkurrenz so weit zu treiben, dass die jeweils ausschließlich national agierenden Arbeitnehmervertretungen - wie jüngst in Wolfsburg und Brüssel zu beobachten - beliebig gegeneinander ausgespielt werden können.

Die fehlende EU-Kompetenz im Sozialbereich ist damit ein Instrument zur Umsetzung der Interessen europäischer Arbeitgeber. Aus diesem Grund wird die Entscheidungskompetenz der Mitgliedsstaaten auch weitestgehend beachtet, von gelegentlichen Ausrutschern wie dem Arbeitszeiturteil des Europäischen Gerichtshofes mal abgesehen. Wie wir heute aufgrund der mittlerweile freigegebenen Dokumente aus den Verhandlungen zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wissen, war diese Konstruktion von Anfang an das geplante Ziel der Verhandlungen Ludwig Erhards und Walter Hallsteins:

Diese Gefahr, daß die Berücksichtigung der unter den derzeitigen Bedingungen in der Tat schwierigen Situation Frankreichs zu einer Hemmung der wirtschaftlichen Entwicklungskraft der übrigen Mitgliedsländer führt, kam insbesondere in dem französischen Verlangen nach sozialer Harmonisierung zum Ausdruck. Die klare ablehnende Haltung des Herrn Bundesaußenministers auf der Pariser Konferenz vom 20./21. Oktober 1956 hat im späteren Verlauf zwar nicht zu einem völligen Verzicht der französischen Regierung auf die Einfügung entsprechender Bestimmungen in den Vertragsentwurf geführt, wohl aber zu einem Kompromiß, der aus dem ursprünglich wirtschaftspoltischen ein sozialpolitisches Anliegen gemacht hat. Die schweren Bedenken gegen diese Konstruktion sind damit nicht ausgeräumt. [...]

Die Frage der klaren Zuteilung von Verantwortlichkeiten in den institutionellen Bestimmungen des Vertrages wird auch durch den Wunsch einiger Delegationen nach Errichtung eines Wirtschafts- und Sozialrates berührt. Würde ein solcher Rat auf die Willensbildung der Organe des Gemeinsamen Marktes einen gewissen Einfluß erhalten, so würde man sich wohl in der Hoffnung getäuscht sehen, daß mit der Errichtung des Gemeinsamen Marktes der in einigen Ländern so nachteilige Einfluß der Interessenten- und Machtgruppen auf die Wirtschaftspolitik gemindert wird oder gar verschwindet. Es sollte vermieden werden, daß mit der Errichtung des Gemeinsamen Marktes auch die Interessenten und Machtgruppen sich auf europäischer Ebene formieren.

Es ist unschwer zu erraten, wer denn genau mit "Interessenten- und Machtgruppen" gemeint war, die in einigen Ländern so nachteiligen Einfluss auf die Wirtschaftspolitik haben sollen, nämlich genau jene Gewerkschaften, denen der Weg zur wirksamen europaweiten Vertretung von Arbeitnehmerinteressen vor 50 Jahren in Rom versperrt wurde.